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內容來自hexun新聞彰化市房貸試算

城鄉一體化的耕地保護對策

金鵬輝十八屆三中全會提出,要破除城鄉二元結構,健全城鄉發展一體化體制機制,並提出瞭一系列改革措施。其中,對備受關註的農地制度改革,會議提出必須在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下開展。近年來,隨著工業化、城鎮化快速發展,我國耕地面臨數量持續減少、質量呈下降趨勢、生態環境日益惡化、後備資源有限的嚴峻形勢,如何在新一輪城鎮化中有效保護好耕地,是當前開展土地制度改革、推進城鄉一體化必須面對的重大課題。粗放城市發展模式造成耕地數量過度下降城鄉二元分離的城市化模式導致農民工“兩棲”占地現象長期存在並不斷加劇。城鄉二元結構長期存在使進入城市的廣大農民工被城市邊緣化,面臨住房、就業、子女教育、醫療等的制度性障礙。如果農民工選擇改變戶籍永久遷移,必然失去農村土地使用權,以及土地所提供的穩定保障。他們不願放棄農村的耕地和宅基地,就形成大量農民“既進不瞭城,也離不瞭村”的“兩棲”占地現象。導致城市化不僅沒有緩解耕地減少的壓力,反而加劇瞭建設用地和耕地保護之間的矛盾。城市發展片面強調產出效益總數,導致經濟增長對土地要素過度依賴。據國土資源部統計,1990~2004年,全國城鎮建設用地面積由1.3萬平方公裡擴大到3.4萬平方公裡;同期,41個特大城市主城區用地規模平均增長超過50%;城市用地規模增長彈性系數高達2.28,而國際上公認合理系數為1.12,土地資源豐富的美國也僅為1.6。由於隻片面強調產出效益總數,土地就被作為生產要素的重要構成部分,以實現城市規模擴張,促進產出效益的提高。地方政府直接參與和壟斷土地一級市場,土地成為城市發展的“發動機”。突出表現在依靠土地的寬供應和高耗費來保障高投資,政府通過廉價土地招商引資推進工業化,依靠土地抵押和融資推進城市化,按農業產值的原用途補償和經營性用途的招拍掛出讓,獲取巨大預算外收入,地方政府預算外財政對土地出讓收入的依賴越來越大。耕地難以有效保護利用的制度根源對不同市場主體的財產給予平等保護是市場經濟的一條基本原則。雖然,《物權法》宣示瞭國有土地和農村集體土地的平等保護,但除此之外,有關法律法規對集體土地所有權的過度支配、幹預和限制並沒有去除,對耕地集體所有權仍存在過度支配、限制,造成農地所有權內容模糊、殘缺,使農地集體所有制實質上成為一個空洞的概念。耕地產權主體多元化,導致“鄉、村、組”三級主體耕地保護的權責不清晰。我國《憲法》、《物權法》、《土地管理法》等雖然都對農土產權主體做瞭規定,但並不統一,存在產權主體“多元化”現象。農地屬於農民“集體所有”包括三個層次,即小組農民集體、村農民集體和鄉(鎮)農民集體。農民集體為何種民事主體,農民集體所有權依據何種民事規則得以確立、以何種規則行使此所有權,令人頗為困惑;到底誰是集體,立法也未明確。這實際導致產權主體缺位,而主體缺位又給非法轉讓或侵占農民集體所有土地的行為提供瞭制度空間。土地承包經營權內容不完整,弱化瞭耕地保護能力,限制瞭耕地自由流轉。一是土地承包經營權內容模糊,導致耕地流轉中權利義務難以準確界定。一方面,對農民獲得土地承包經營權的原權利規定缺失,僅僅指出農民依據集體成員身份取得,但這一身份的具體權利內容,法律並未明確。實踐中造成土地承包經營權等同農民對集體土地所享有的權利,農民放棄承包權等同於放棄集體土地所有權相關利益;另一方面,對農民處分承包經營權(流轉後)屬於何種權利,實踐中存在債權和物權的爭議,這是土地流轉過程中糾紛多發的重要因素。此外,耕地承包經營權流轉抵押范圍受限,阻礙瞭耕地資源和農民流動,弱化瞭耕地的財產屬性。村民自治組織與集體經濟組織的職能交叉重疊,阻礙耕地資源市場化配置。村委會和村集體經濟組織是農村最基本的社會組織,前者是農村群眾的自治組織,後者是具有獨立進行經濟活動自主權的經濟組織,兩者不存在隸屬關系。但《村委會組織法》規定:“村民委員會依照法律規定,管理本村屬於村農民集體所有的土地和其他財產,引導村民合理利用自然資源,保護和改善生態環境。”據此,村委會在集體資產管理中可取代村集體經濟組織。實踐中,雖然大多數地方成立瞭村集體經濟組織,但功能虛化、弱化,被村委會替代的情況十分普遍。此外,由於立法缺失,實踐中多數農村以是否具有集體經濟成員身份,甚至是否承包經營耕地來確定村民社會權利。加之農村社會保障水平仍較低,耕地承載的社保功能尚未完全消退,造成農民對土地流轉顧慮重重,即使無耕種意願和需要也不願流轉,以防社會權利受損,成為耕地流轉和規模經營的阻礙。耕地保護的權利和義務失衡中央政府“有管制、無激勵”,難以有效激發耕地保護主體的積極性。中央政府既要保護耕地又要發展地方經濟,目標之間存在沖突,導致全國層面的耕地保護缺乏有效的統一規劃,加之耕地保護框架未納入外部性,對保護主體的激勵和約束不相容,中央政府對地方政府、農民等的耕地保護行為缺乏有效監督,致使中央有些政策措施不僅沒有糾正耕地保護中的市場失靈,反而更加扭曲瞭市場。地方政府“有責任、無動力”,GDP導向下耕地“農轉非”是必然結果。地方政府耕地保護績效未直接與所享權利及政績考核掛鉤:在數量保護上,地方政府對基本農田的劃定與保護情況沒有與農用地轉用指標量對等;在質量保護上,中低產田改良及土地整理、復墾、開發數量完成與否,不影響其享有新增建設用地收益;超額完成耕地保護任務的也無法享受到額外補償、獎勵或政治加分。因此,耕地保護的高成本、低收益和激勵約束機制的不完善,導致地方政府更多註重通過發展經濟,增加職務升遷等;憑借供地“壟斷權”違法用地,在耕地保護方面出現“逆向行為”。農民及農村經濟組織“無責任、無動力”,產生個體與集體理性沖突。農民及農村集體組織在法律層面上並不是耕地保護的主體。農民在征地中沒有參與權和監督權,不能作為獨立市場主體討價還價,也很難對政府與村集體的違法用地進行監督。他們最關心經濟收益,隻要補償足夠,就不會考慮耕地保護。法律對農村集體組織耕地保護的責任僅限“義務”與“鼓勵”,無法激發其保護耕地的積極性。農村集體組織受農地非農化巨大利益誘惑,也產生很多違法用地行為。耕地利用效率低水平徘徊一傢一戶分散經營抑制瞭先進農業生產力應用和農業適度規模經營。當前,我國農業生產仍是停留在一傢一戶的、分散的小規模經營占主導地位的經營模式,現代農業生產技術,特別是農業高新技術難以充分推廣應用。我國農業經營仍主要依賴幾千年來世代傳承的耕作方式,難以適應農業現代化要求農業主體不斷專業化、職業化、組織化、社會化的要求。隨著農民對土地的農業經營利益依賴不斷降低,“農民老齡化”、“耕種副業化”、“有地不願耕”等問題日益突出,以出身確定的“世代農耕”制度正在逐漸動搖,但有利於農業經營主體向專業化、職業化方向發展的制度機制還沒有真正建立起來。“統分結合”的農業經營體制中“統”的制度紅利尚未有效釋放。以傢庭聯產承包為主的責任制和統分結合的雙層經營體制,總體上適應我國農業特點和生產力發展水平。但長期以來主要發揮瞭“分”制度作用,在“統”的層面上進展不大,農業經營未能隨生產力發展走向適度規模化。因此,如何把農村基本經營制度中“統”的制度紅利釋放出來,是破解我國農業現代化難題的關鍵。解決城鄉二元結構“兩棲占地”問題讓農民真正“離村進城”,是破解城鎮化中“兩棲占地”和過度占地的核心。城鎮化中,隻有讓農民真正進入、融入城市,完全退出農村,解決“兩棲占地”問題,將留下的居民點用地通過復墾增加耕地面積,才能緩解城鎮化對耕地保護施加的巨大壓力,保障糧食安全。因此,農民“離村進城”應包含兩層含義,一是農民工真正融入城市,享受與城市居民同等的公共服務和福利待遇,二是農民工真正退出農村,放棄其在農村的土地承包經營權和建設用地使用權。構建“引力-推力”機制,通過合理“城鄉利益置換”激勵農民“離村進城”。解決農民“離村”和“進城”問題的實質,是通過給予農民適當的城市利益,讓其放棄農村的利益,即合理的“城鄉利益置換”。因此,首先應厘清所置換的主要利益。總的來看,利益置換的核心要素是農村的集體經濟組織成員權、土地承包經營權、宅基地使用權,以及城市的住房、適當的城市社保補償、子女就學等,當然非經濟因素也是需要合理解決的。即以城市穩定就業為前提,通過在城市給予農民適當的居住條件、養老、醫療的社保補償激勵、解決子女就學等,形成吸引農民進城的“引力”;同時,附加必要的“推力”條件,要求農民在獲得相應城市利益的同時,以放棄農民身份、退出集體經濟組織、放棄土地財產權益、退出宅基地等為條件,形成讓農民感覺“利大於弊”的合理利益置換,由農民自主判斷、自願選擇放棄農村利益進入城市。農民進城是一個長期過程,我國農民市民化應按“分類管理、分階段推進”的漸進性原則,中近期(10~20年內),主要發揮“引力”作用,給予充分城市利益,吸引農民進城,同時,適當要求其放棄部分農村利益(比如土地承包經營權),考慮我國特有的故土難舍和葉落歸根的鄉土情結,對宅基地可先於保留;中遠期(10~20年後),農民在城市穩定生活後,應重點發揮“推力”作用,鼓勵放棄仍在農村享有的利益,特別是,經過一代人時間,故土觀念將逐漸淡化,重點推進宅基地退出,通過建立全國統一的土地、房產市場,征收房產稅(隨時間增加稅率),逐步提升其農村住房持有成本,或者進行農村集中立體化居住改造等方式,促使進城農民放棄宅基地。必須始終尊重農民意願,並加強對城市吸納農民進城的激勵約束。以農民意願為依歸,為有能力在城鎮長期就業的農民創造有尊嚴的生活條件;同時,通過適度規模經營發展現代農業,給難以或不願轉業的農民,有選擇繼續務農並獲得穩定收入的機會。盡快落實2010年《全國主體功能區規劃》中“人地掛鉤”政策落地,並將城市吸納農民工定居的數量和為其提供的公共服務質量,作為城市建設考核的核心指標之一。完善我國城市土地管理和利用體制政府退出經營性用地供給,以集體土地直接入市建立城鄉統一的土地市場。建立統一的土地市場,實現城鄉土地產權的對等和城鄉土地市場的對接。在符合土地規劃、用途管制、占補平衡等前提下,充分發揮市場對土地配置的決定性作用,經營性用地由耕地所有權主體農民集體經濟組織與開發商直接談判交易;公益性用地由農民集體經濟組織與政府直接談判以市場價格為基礎進行補償,政府不再參與土地收益直接分配,主要通過土地增值稅、農地發展權等間接分享收益。政府對土地市場調控不再采取具體行政審批形式,通過稅收、規劃等經濟、法律手段實施。堅持發展集中型城市,提高城市土地利用效率。相較於小城市,大城市更有利於集約和節約使用土地、保護耕地。我國在新型城鎮化過程中,要註意發揮城市群、都市圈引領作用,防止小城鎮遍地開花,造成新的土地浪費。改革健全耕地產權制度實現城鄉一體化、建立全國統一市場,在土地領域其前提必須是在城鄉地權平等的基礎上明晰產權。此外,促進村民自治組織和農村集體經濟組織“社、經分離”,是進一步推進耕地市場化配置的重要條件。堅持集體方向,明確耕地產權主體,準確界定鄉、村、組三級保護責任。根據民法“一物一權”原則,廢除鄉、村、小組“三級所有”的產權體制,明確耕地產權為唯一的確定范圍內的農民集體。應把村農民集體確定為所有權主體的常態主體,同時保留農民集體作為一種補充。讓鄉鎮政府專門履行國傢賦予其的耕地管理和保護職責,避免其直接參與和幹預土地市場。完善集體經濟組織成員權,明晰農民對耕地所有權的財產權利。要實現每一集體成員對集體耕地所有權的具體權利,從物權法定來講,就必須明確集體土地成員權。可定義集體經濟組織成員權為,集體經濟組織成員依照法律和章程的規定對集體經濟組織享有的利益和承擔的義務,並以法律形式把集體耕地所有權的成員全體依法按照平等民主、多數決議的原則,對集體耕地、福利設施、公有設施使用、獲得集體福利資助等財產,占有、使用、收益、處分權利明確規定下來。這樣不論土地承包經營權是否存在、流轉,均不影響其身份的得失,其仍可依據其身份享有對集體經濟組織包括耕地在內的所有利益的分享權,解決瞭放棄承包經營權等同於放棄土地所有權相關權利問題。以成員權區分村民權,“經歸經、社歸社”,重構農村社會和經濟管理結構。從法律和制度層面對成員權和村民權的關系作出更為清晰的規定,明確村委會承擔社區公共服務功能,依法代理國傢做好農民的社會保障、基礎性公共服務等,剝離其在農村集體資產經營管理方面的功能,使之成為單純的村民自治組織,其所需經費由公共財政和集體經濟收益支付;村集體資產經營管理職能則由村集體經濟組織全權負責,引導集體經濟組織建立科學、規范、民主的實體組織,發展壯大農村集體經濟組織,為農業現代化、耕地保護提供強大的基層組織保障。賦予完整處分權,完善耕地承包權,增強自主經營促進耕地流轉和規模經營。從法律上盡快打破耕地承包經營權主要局限於本集體經濟組織的成員的規定,給予農民完整的土地承包經營權。同時,從法律上明確流轉的權利為在土地承包經營權本身(不超過原承包期限),即仍為用益物權,而非經營權。確立耕地承包經營權的有限繼承權,在承包期內即使戶內人口減少,應保持承包穩定。如果為原承包權,則應為本集體經濟組織成員;流轉後的承包經營權,則必須是農業經營者。推動耕地全面登記、確權和信息公示,促進耕地保護政策剛性落實。建立城鄉統一的土地登記制度,這不僅有利於保護農民利益,也能實現國傢對土地用途的管制。加快推進農村集體土地所有權、土地承包經營權的確權登記,“明晰產權”、“勘界發證”。實施耕地信息全面動態公開,維護交易安全,便利公眾監督。建立耕地保護外部性補償機制改變過去層層分解下達行政命令的保護方式,在強調耕地保護責任的同時,明確其享有的與保護責任相對等的權利,統籌考慮各方利益訴求,采取能夠激發其主動性的激勵措施,引導其通過保護耕地實現自身利益。將外部性納入耕地保護的整體框架,以經濟激勵調動保護積極性。基於“保護者得補償,受益者付費”的原則,將耕地保護的外部效益納入耕地非農化成本核算體系,納入到耕地利用和保護主體收益之中,顯化耕地利用和保護的生態社會效益,運用耕地保持權獎勵和耕地發展權購買等政策手段實行耕地保護外部性的內部化,構建耕地保護經濟補償機制,抑制耕地非農化趨勢,激勵耕地生態社會效益這種“公共物品”的足額提供。周密開展耕地分等定級工作,明確界定耕地保護區類型。可參照國土資源主體功能區劃分,將耕地劃分為永久保護區、規劃期內保護區、動態平衡保護區等三種保護類型,明確各類型保護區的責任和保護期限。當前,可以先行將優質糧食主產區、核心區台東縣卡債協商劃定為永久保護區,探索以利益補償為核心的平衡發展機制,促進人口向保護區外轉移,嚴格限制、禁止保護區進行工業開發和大規模城市化。創設耕地保持權補貼,激勵引導保持耕地用途不變。在不同保護類型的基礎上,對處於保護期的耕地,應用耕地保持權予以補償。當前,政府應對耕地保持權的補貼應主要表現在為耕地保護區提供道路、教育、醫療衛生等基本公共服務和農田水利基礎設施的建設,確保耕地保護區居民保持一定的生活水平,能夠安心種糧。當新型城鎮化達到較高水平後,在穩定增加耕地保護區公共服務、基礎設施投入的同時,通過采用耕地保持權換養老金等方式,對農民進行補貼。創設耕地發展權購買,以利益平衡為基礎構建區域耕地占補平衡機制。綜合考慮耕地資源稟賦和經濟發展水平差異,對耕地保護區各級地方政府試行耕地保護資金的財政轉移直補,經濟發達地區用市場化手段購買耕地保護地區的“耕地發展權”,對耕地保護重點區進行補償,實現“宜農則農、宜城則城”,促進土地資源的優化配置,減少或消除地方政府違法占地沖動。把土地當量作為評價依據,構建區域互動的占補平衡制度。建立以城市土地使用效率和耕地產出為核心的綜合指標體系,把各類具有不同糧食生產能力的耕地基於某一產出標準折算為標準“當量”,以對不同位置、自然條件和生產能力的土地進行統一計量、核算、評估和交易,從保證耕地數量轉向保證以產量加權的土地當量。以此為基礎,構建區域性土地“當量”交易市場,同一功能區內各省市區縣可以確定計劃年份各年增減的土地“當量”,由各省級行政區匯總審核,完成初始定價後可以進行區域間以購買耕地發展權的方式進行市場交易。完善地方政府、農民集體和農戶耕地保護的權利和責任體系。通過行政與利益驅動雙管齊下,對地方政府實施差異化考核標準,對耕地保護重點地區主要考核耕地保護效果。將農戶和農村集體經濟組織納入耕地保護主體范圍,通過耕地保持權、發展權讓農民分享耕地用途轉變後的增值收益,激勵農民監督政府、用地單位違法占地;對農村集體組織保護耕地的行為通過耕地保持權予以激勵,通過耕地發展權讓其分享耕地用途轉變後的增值收益。推動耕地適度規模經營堅持農地農用,建立全國統一的耕地承包經營權流轉市場。首先,加快完善農村社會保障制度,消除農民對耕地流轉的後顧之憂。其次,堅持嚴格的耕地用途管制,完善中介服務機構,建立耕地使用權評估、交易、登記、信息公示等市場體系。制定專門的土地承包經營權流轉法律法規,對土地承包經營權流轉進行專門規范;初期可以設定審批程序,限定流轉標的、流轉范圍等,待機制成熟時,再逐步放開管理,並最終實現市場化運作。堅持傢庭經營,以專業化、職業化促進農業經營主體升級。加強新型專業農戶的培養,促進傳統農民向專業化、職業化農民、農業工人、組織等新型經營主體轉變。加快農村糧食等各種種植專業戶人力資源的投資開發,首先,充分提升現有農業勞動力潛在生產能力,使他們成為農業的主力軍;其次,建立農業從業人員與生產組織準入制度,使耕地由“想種田、會種田”的主體經營。堅持適度規模、因地制宜地推動農業耕作現代化。大力支持傢庭經營發展,支持專業大戶、傢庭農場、農民專業合作社、村鎮集體經濟等規模經營主體的發展。堅持土地適度規模和農業適度規模相結合,實現生產要素合理配置。通過發展各類為農業產前、產中、產後服務的新興行業和專業機構,實現農業服務的規模化經營。此外,要大力提高農業生產的科學技術含量。東方IC圖(作者為中國新供給經濟學50人論壇成員,本文僅代表個人觀點)

新聞來源http://news.hexun.com/2014-02-24/162416859.html
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